经营者集中反垄断审查是指反垄断执法机构依据反垄断法对并购交易进行审查，评估交易是否具有或者可能具有排除、限制竞争效果，并相应作出无条件批准、附条件批准或者禁止的决定。《反垄断法》第二十六条规定：“经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中。”第三十条规定：“国务院反垄断执法机构作出决定前，经营者不得实施集中。”

（一）前提条件：

1. 并购交易构成经营者集中，包括三种情形：（一）经营者合并；（二）经营者通过取得股权或者资产的方式取得对其他经营者的控制权；（三）经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响。”

并非所有的并购交易都会构成经营者集中，构成与否取决于控制权是否发生变化或转移。实践中：企业合并、收购股权或资产、新设合营企业、通过合同等其他方式，均可能产生控制权变化或转移的情形。

2. 经营者的营业额达到国务院规定的申报标准：一是参与集中的所有经营者上一会计年度在全球范围内的营业额合计超过120亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过8亿元人民币；二是参与集中的所有经营者上一会计年度在中国境内的营业额合计超过40亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过8亿元人民币。

（二）经营者集中申报及审查程序

1. 申报义务人：通过合并方式实施的经营者集中,合并各方均为申报义务人；其他情形的经营者集中，取得控制权或者能够施加决定性影响的经营者为申报义务人，其他经营者予以配合。

同一项经营者集中有多个申报义务人的，可委托一个申报义务人申报。被委托的申报义务人未申报的，其他申报义务人不能免除申报义务。申报义务人未申报的，其他参与集中的经营者可提出申报。直接参与交易的经营者是收购或投资工具的,不宜作为申报人。收购或投资工具一般指为收购目的而设立的特殊目的公司。

2.申报时间。《反垄断法》并未规定申报的具体时间，只是要求依法需申报的交易在实施前取得反垄断执法机构的批准。由于申报时一般需要提交签署版的集中协议（例如合资协议、股权转让协议等），实践中，经营者集中申报通常在集中协议签订后、交易交割（例如工商登记变更）前提交。

3. 审查机构。国务院反垄断执法机构（国家市场监督管理总局反垄断局，反垄断执法二司负责经营者集中审查）。

4. 审查程序及时间。分为：立案前阶段和正式审查阶段，以立案时间作为分界点，其中正式审查阶段还包括初步审查阶段（30日内）、进一步审查阶段（90日内）和进一步审查延长阶段（60日内）。简易案件通常在立案后30日内审结，而普通案件立案后的审查期限最长可达180日。

简易案件的适用条件：（一）在同一相关市场，所有参与集中的经营者所占的市场份额之和小于15%；（二）存在上下游关系的参与集中的经营者，在上下游市场所占的份额均小于25%；（三）不在同一相关市场、也不存在上下游关系的参与集中的经营者，在与交易有关的每个市场所占的份额均小于25%；（四）参与集中的经营者在中国境外设立合营企业，合营企业不在中国境内从事经济活动；（五）参与集中的经营者收购境外企业股权或资产的，该境外企业不在中国境内从事经济活动；（六）由两个以上经营者共同控制的合营企业，通过集中被其中一个或一个以上经营者控制。”

如果不符合上述简易案件的条件，或符合上述条件的经营者集中可能对市场竞争产生不利影响，则为普通案件。

5. 审查内容：（一）参与集中的经营者在相关市场的市场份额及其对市场的控制力；（二）相关市场的市场集中度；（三）经营者集中对市场进入、技术进步的影响；（四）经营者集中对消费者和其他有关经营者的影响；（五）经营者集中对国民经济发展的影响；（六）国务院反垄断执法机构认为应当考虑的影响市场竞争的其他因素。”，是否排除限制竞争。

6. 审查结果：无条件批准、附条件批准和禁止。

（1）无条件批准：对于绝大多数的申报案件，尤其是简易案件，反垄断执法机构都会作出无条件批准的决定。

（2）附条件批准：《反垄断法》第三十四、三十五条规定：“经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构应当作出禁止经营者集中的决定。但是，经营者能够证明该集中对竞争产生的有利影响明显大于不利影响，或者符合社会公共利益的，国务院反垄断执法机构可以作出对经营者集中不予禁止的决定。对不予禁止的经营者集中，国务院反垄断执法机构可以决定附加减少集中对竞争产生不利影响的限制性条件（结构性条件（资产业务剥离）、行为性条件（不实施滥用行为）、综合性条件）”。

（3）禁止：2021年，总局禁止了虎牙公司与斗鱼国际控股有限公司合并案。总局认为，此项集中对中国境内游戏直播市场和网络游戏运营服务市场具有或者可能具有排除、限制竞争效果。尽管总局与申报方进行了多轮商谈，申报方也提交了多轮附加限制性条件承诺方案。但是，总局经评估认为，申报方未能证明集中对竞争产生的有利影响明显大于不利影响，或者符合社会公共利益，且最终承诺方案不能有效减少集中对相关市场竞争造成的不利影响，因此禁止了此项集中。

三、未依法申报反垄断调查

（一）未依法申报的认定：未依法申报违法实施集中（又称“抢跑（gun-jumping）），包括未依法提交申报或者虽然提交了申报，但在取得反垄断执法机构批准之前，违法实施了集中。执法实践中，最常见的判定构成“抢跑”的因素是：在取得反垄断批准前完成了工商变更登记。

（二）未依法申报的法律后果：根据《反垄断法》第五十八条的规定，经营者违法实施集中的，反垄断执法机构责令停止实施集中、限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要措施恢复到集中前的状态，处上一年度销售额10%以下的罚款；不具有排除限制竞争效果的，处500万元以下的罚款。执法实践中，未依法申报案件大都以罚款结案，仅有一起案件总局采取了救济措施，即2021年查处的腾讯收购中国音乐集团股权未依法申报案。

（三）未依法申报的执法现状：自2020年底，中央提出并反复强调“强化反垄断和防止资本无需扩张”以来，未依法申报的执法力度空前加大。仅2021年，总局就开出了107张罚单，数量高达2020年13起的8倍。起初的执法重点在平台企业。总局要求平台企业开展自查，主动报告涉嫌未依法申报的并购交易，然后根据调查、核实情况，决定是否处罚。迄今为止，总局已对平台企业开出了上百个未依法申报罚单，且仍有许多涉嫌未依法申报的并购交易正在调查中。

四、经营者集中申报中的难点及常见问题

1. 交易方之间没有业务关联，且市场力量有限，是否需要提交经营者集中申报？

根据《反垄断法》的规定，只要并购交易构成“经营者集中”并达到营业额标准，就需要提交经营者集中申报。交易方之间存在何种业务关系、具有何等市场力量、交易方式或金额、规模如何，都不会影响是否需要申报，只可能影响申报适用的具体程序（简易案件或普通案件）以及后续的实质审查结果。

之所以如此，是因为经营者集中申报是一种事前审查，而非事后监管制度。这种事前审查不以假定行为违法为前提，因而也不以交易方具有一定的市场力量为前提。

2. 分步骤交易是否需要提交经营者集中申报？

分步骤交易是并购交易中常见的交易方式。实践中，申报义务人可能希望通过分拆交易避免或推迟申报。但是，从以往的执法案例来看，执法机构对于分步骤交易的申报时点把握较为严格，如果各交易之间存在较为紧密的关联关系，可能被看作是一个经营者集中。在此情况下，申报义务人需要在第一步骤实施前申报集中。

3. 未依法申报是否会因2年追诉时效已过而不予追究？

《行政处罚法》第三十六条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚……前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”

根据前述规定，只要未依法申报的经营者集中行为事实上还存在（除非恢复到集中前的状态，如注销新设的合资企业、退还收购的股权），该行为就应视作具有继续状态，没有终了，不适用2年的追诉时效，仍可予以追究。反垄断执法实践中也遵循了前述观点。

五、经营者集中审查取得成效

第一，创新监管机制，提升审查效能。一是创新审查体制，充分发挥省级市场监管部门靠近企业、靠近市场的优势，自2022年8月1日至2025年7月31日，总局在北京、上海（安徽属于上海委托调查范围）、广东、重庆、陕西5个省市试点开展了委托审查工作。经评估，3年试点工作取得了显著成效，达到了委托审查制度实施的预期目的。为巩固试点工作成果，有效保障审查工作稳定性、连续性，总局已于2025年7月31日对外发布公告，自8月1日将试点委托转为正式委托。二是加强智慧监管，创新性构建了“1+3+7”经营者集中反垄断智慧监管体系(涵盖1个经营者集中反垄断合规风险提示机制、3个覆盖经营者集中审查调查的全链条业务系统、7个应用支撑数据库)，实现经营者集中监管全链条在线运行。三是进一步优化简易案件审查，施行简易案件“双二十”内部工作要求(从企业申报到正式受理原则上不超过20天，从正式受理到审结原则上不超过20天)，简化简易案件申报材料要求(申报材料从3份减为2份，填报信息从44项减为38项)，进一步提高简易案件审查效率。试点三年以来，共委托省局审查经营者集中申报1288件，审结1162件，平均受理时间和审结时间分别为16.9天、17.4天，审查效率与总局基本一致，大幅提高企业投资并购效率，有效激发经营主体活力。

第二，完善监管规定，统一审查尺度。三年以来，修订《国务院关于经营者集中申报标准的规定》，大幅提高申报标准，显著降低企业并购交易成本，部分中小并购不再需要申报，这个比例大概在15%—20%。修订《经营者集中审查规定》，细化有关审查规则，完善审查调查程序，明确审查标准尺度。制定《经营者集中反垄断合规指引》，强化经营者集中反垄断合规指导。制定《横向经营者集中审查指引》，增强经营者集中审查工作透明度。制定《违法实施经营者集中行政处罚裁量权基准(试行)》，进一步明确处罚标准，规范自由裁量权，保障执法尺度透明统一。目前，已制定《经营者集中申报规范》（2025年10月1日起实施），进一步强化审查工作统一性和规范化，提高工作透明度和可预期性，为建设全国统一大市场提供坚实制度保障。

第三，加强监管执法，维护公平竞争。三年以来，严格依法审查具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中案件，对武汉用通医药有限公司收购山东北大高科华泰制药有限公司予以禁止，对新思科技公司收购安似科技公司等10起经营者集中附条件批准，对15起经营者集中案件提出竞争关注，有力维护了半导体、港口航运、农业、航空、医药等领域公平竞争，有效预防国计民生领域垄断行为的发生。依法查处违法实施经营者集中行为，对38起违法实施经营者集中案件公开作出行政处罚，同时对37起附条件案件审查决定的执行情况进行全程、严格监督。

第四，强化服务职能，引导企业合规。深入调研、积极回应企业诉求，在业务系统中增加无条件批准案件情况、简易案件公示查询功能。强化海外反垄断风险应对指导，召开防范海外反垄断风险部门座谈会，启动系列海外反垄断大讲堂，编纂《OECD国家相关反垄断法律制度简述》，有力护航我国企业“出海”。

六、典型案例

1、2021年1月10日，百度在线与吉利签署《百度在线网络技术（北京）有限公司及浙江吉利控股集团有限公司关于设立新能源汽车领域合资公司之合资经营合同》，设立合营企业，百度在线与吉利分别持股55%和45%。根据上述协议，合营企业由双方共同控制。2021年3月2日，合营企业取得营业执照，在此之前未依法申报。两公司违反了《反垄断法》，分别被罚款50万元。

2、2019年7月10日，小桔智能与比亚迪签署《合资经营合同》设立合营企业，滴滴持股35%，比亚迪持股65%。2019年11月1日，合营企业取得营业执照，在此之前未依法申报。上述两公司违反《反垄断法》，分别被罚款50万元。

3、2025年1月，湖南零食很忙商业连锁有限公司收购宜春赵一鸣食品科技有限公司股权合并为“鸣鸣很忙”，鸣鸣很忙负有依法申报经营者集中的法律义务，未依法事先申报实施经营者集中，违反了《反垄断法》，被罚款175万元。